Australien hat ab 1. Juli 2018 eine eigene Raumfahrtbehörde. Richtig gelesen: Ab 2018, und somit als letzter der OECD-Staaten.

Diese extrem späte Gründung ist auf den ersten Blick einigermaßen erstaunlich, denn Australien ist seit Ende des 2. Weltkrieges kontinuierlich in die internationale Raumfahrt involviert. Immerhin wurde der australische Standort Woomera bereit 1947 als Testbasis für britische Raketen genutzt. Zehn Jahre später erfolgte dort der Start der ersten australischen Rakete, Long Tom, die für Forschungszwecke eingesetzt und wenig später durch die ebenfalls australische H.A.D.  abgelöst wurde. Bei der Gründung des United Nations Committee on the Peaceful Uses of Outer Space (UN COPUOS) im Jahr 1958 war Australien unter den 18 ersten Mitgliedern. Desgleichen 1964 bei der Gründung von Intelsat. Im November 1967 startete Australien WRESAT 1, also sogar anderthalb Jahre vor DIAL, dem ersten in Kourou gelaunchten Satelliten der Europäer. Des weiteren entwickelte Australien auch große Expertise in der Analyse von Satellitenbildern und -daten:

„Within a few years of joining the world of satellite based remote sensing, Australia was a major user of satellite data and a leading innovator in the application of remote sensing to a wide range of resource management, exploration, and planning applications. Many of the processing and interpretation techniques developed here were eventually exported all over the world.“
Quelle: Quokkaspace, „History of Space in Australia“

Zum Zeitpunkt von WRESAT 1 gab es bereits das französische CNES, und Europa hatte die ELDO gegründet, den Vorläufer der heutigen ESA. Nach und nach riefen insgesamt 72 Länder ihre eigenen Agenturen ins Leben, darunter auch Staaten wie Uruguay, Ägypten, Litauen oder Äthiopien. Viele von ihnen verfügen über keinen eigenen Startplatz, einige haben bisher nicht einmal eigene Satelliten in Betrieb.

Australien und die Berichte der letzten Jahre rund um die dortige Debatte zeigen, welche Gründe für eine solche Agentur sprechen und welche Rollen sie überhaupt einnimmt:

 

Vermittler & Moderator

In der Raumfahrt gibt es eine Vielzahl von Themen und Akteuren, die es für eine möglichst erfolgreiche Kooperation unter einen Hut zu bringen gilt. Nehmen wir als Beispiel das Problem der Wetter- bzw. Klimaüberwachung, welche für Land- und Forstwirtschaft, Städtebau etc. von Bedeutung ist. Will man hierfür ein Satellitensystem bauen, braucht man ein Umfeld, in dem z. B. Landwirte, Raumplaner, Meteorologen und Geologen sich koordiniert und moderiert mit der Politik und der Raumfahrtindustrie austauschen können. Es ist zwar machbar, aber wenig effizient, wenn jeder mit jedem anderen separat verhandeln muss, um anschließend alle Einzelergebnisse mühsam miteinander abzugleichen. In ähnlicher Form gilt das auch dann, wenn keine eigenen Missionen gelauncht werden, sondern man lediglich Daten anderer Betreiber einkaufen will. Eine übergeordnete, koordinierende Agentur, die auch selbst sachkundiges Personal für die Moderation hat, hilft hier enorm. Ganz nebenbei hat eine solche staatliche Agentur auch ein besseres Standing bei den einzelnen Verhandlungspartnern. Für Australien hieß das konkret:

„Many stakeholders did not want to waste time on a university researcher, whereas if they were dealing with an agency tasked with solving their problem, their response would likely have been much more positive.“
(Quelle: The Conversation)

 

Entscheidungsträger

Selbst der sachkundigste und diplomatischste Vermittler bringt allerdings nicht viel, wenn am Ende niemand eine verbindliche Entscheidung treffen kann. Reicht es ggf. tatsächlich, Daten von anderen Betreibern einzukaufen? Sollte man doch lieber ein eigenes System ins Orbit bringen? Was muss es können? Wie wird es ausgestattet? Wer bezahlt dabei was? Wer bekommt die Aufträge zur Herstellung?

Hier ist eine staatliche Raumfahrtagentur ebenfalls von Nutzen. Sie kann aus den ermittelten Bedürfnissen und dem zur Verfügung stehenden Know-How ein eigenes nationales Raumfahrtprogramm erstellen und eigene technische oder wissenschaftliche Schwerpunkte setzen, falls die Daten externer Anbieter nicht ausreichen.

In Australien war dies letztendlich mit ein Grund für die Gründung der Agentur: Das Land hat derzeit keine eigenen Satelliten; selbst Optus und NBN wurden in den USA gebaut und werden auch von dort aus betreut.*) Australien bezahlt außerdem rund fünf Milliarden australische Dollar (= 3,2 Milliarden Euro) pro Jahr für die Daten und Dienste diverser Drittanbieter; von Erd- und Wetterbeobachtung über TV-Dienste bis hin zur Telekommunikation und Navigation. Australien muss dabei aber nehmen, was der Markt her gibt. Es hat selbst wenig bis keinen Einfluss darauf, wie die Missionen ausgestattet werden. Prof. Dr. Andrew Dempster, Leiter des Australian Centre for Space Engineering Research sowie Professor an der University of New South Wales, schrieb hierzu:

“Personally, my problem with Australia’s reactive approach to overseas approaches on space missions is only partly that we don’t have the competence of a space agency to answer (…) questions from foreign agencies. More important is that we don’t have the people to ask them,” (…) “There is no one in Australia dedicated to finding satellite solutions to Australia’s problems.”
Quelle: Australian Science bzw. The Conversation

Dies soll sich nun ändern.

 

Finanzierer und Wirtschaftsförderer

Nun ist effiziente Entscheidungsfindung zwar eine feine Sache, aber letztendlich müssen solche Projekte ja auch finanziert werden. Auch hier hat Australien derzeit ein Problem:

„Australian civil space activities are currently overseen by the Department of Industry’s Space Coordination Office (SCO), which (…) is tasked with coordinating all of Australia’s national and international civil space activities. (…)

These government bodies exist to facilitate the activities in space of outside parties. They do not initiate or manage space programs in their own right, and have no capacity to sponsor such programs.“
(Quelle: The Conversation)

Ein reiner Vermittler ohne Moderatorenfunktion, ohne eigenes Konzept und ohne Geld ist zwar besser als nichts. Wenn es hart auf hart kommt, ist eine solche Einrichtung allerdings ein zahnloser Tiger. Eine Raumfahrtbehörde mit eigenem Budget kann hingegen nicht nur für schnellere Umsetzung der beschlossenen Projekte sorgen, sondern ist üblicherweise auch ein mittel- bis langfristig verlässlicher(er) Akteur für die Industrie.

Das hat obendrein einen nicht zu unterschätzender Nebeneffekt: Man verhindert bzw. vermindert so auch den gerade in Australien besonders ausgeprägten Brain-Drain. In den vergangenen Jahren sind viele Raumfahrtexperten nach der Ausbildung nach Europa oder in die USA ausgewandert, weil die aktive australische Raumfahrt mehr oder weniger brach liegt. Es bleibt also mit einer Raumfahrtagentur nicht nur mehr Geld, sondern auch mehr Know-How wieder in der eigenen Wirtschaft. Im Idealfall kann letztere nach und nach weiter ausgebaut werden und ihrerseits international konkurrieren.

„What must be established is whether a space agency is a good point of access for external stakeholders to forge partnerships with Australia, if universities and industry require a connecting node to form relationships, and if the economy itself requires a spur to put money into space — a government spur that could front money during tough economic conditions, for example, to stimulate the economy.“
Quelle: Australian Science

Darüber hinaus sorgt ein eigenes Budget aus Steuergeldern dafür, dass auch Projekte verwirklicht werden können, die in erster Linie der Allgemeinheit zugute kommen. Für sie würde die Industrie oft kaum private Geldgeber finden — und die Vorhaben daher als unrentabel verwerfen. Umweltschutz und Katastrophenwarnungen wären hierfür zwei Beispiele, doch es sind noch wesentlich mehr kritische Sektoren von Satellitendaten abhängig. Bei einem Land wie Australien, das einen gesamten Kontinent mit mehreren Klimazonen einnimmt, dabei aber derart dünn besiedelt ist, wäre ein auf die eigenen Bedürfnisse zugeschnittenes Programm für solche Zwecke erst recht sinnvoller als der bloße Einkauf von Daten und Diensten aus den Projekten Dritter.

Die selbst erbrachten Daten und Dienste können ihrerseits wiederum ergänzend an andere Interessenten verkauft werden. So sichert eine Raumfahrtagentur nebenbei noch den Marktanteil des Landes am weltweiten Space-Business und holt einen Teil der Kosten wieder herein. Schätzungen zufolge würden (bis 2025) mit Hilfe einer eigenen Raumfahrtagentur auch 5.000 neue Arbeitsplätze im High-Tech-Bereich geschaffen sowie jährliche Exporte in Höhe von 3 Milliarden AUD pro Jahr generiert. Ähnliche Effekte erhofft man sich für die Forschung und Entwicklung. Insgesamt könnte Australiens Marktanteil von derzeit 0,37 auf rund 10% steigen, so diverse Experten.

Ganz nebenbei sorgt eine eigene Raumfahrtagentur auch für mehr wirtschaftliche Unabhängigkeit und höhere Sicherheit vor unliebsamen Überraschungen. Hieß es in den 1970er Jahren seitens der USA z. B. noch, dass die Daten der Landsat-Misisonen international gratis zur Verfügung stehen, wurde diese Entscheidung unter Präsident Reagan und dem Land Remote-Sensing Commercialisation Act kurzerhand gekippt. Quasi über Nacht sah Australien sich mit einer Verdreifachung seiner Kosten konfrontiert, die man aufgrund der Abhängigkeit zähneknirschend hinnehmen musste.

 

Botschafter und Kooperations-Partner

Nicht zuletzt ist eine staatliche Raumfahrtagentur auch Repräsentant ihres Ursprungslandes und Ansprechpartner für andere Länder und deren Agenturen, wie das deutsche DLR, das französische CNES, die NASA oder die ESA, um nur ein paar der in Europa bekanntesten zu nennen. Ohne Kooperationen und internationale Hilfe kommen Raumfahrt betreibende Nationen nicht aus, und sei es nur fürs Tracking ihrer Missionen.

Auch Australien war hier durchaus schon früh involviert, wie beispielsweise bei der legendären „Apollo 11“-Mission der NASA. Hier agierten Honeysuckle Creek bei Canberra sowie das Radioteleskop in Parkes als Relaisstationen für die Daten, die Apollo 11 zurück zur Erde funkte. Die Bilder aus Parkes waren qualitativ sogar denen der NASA weit überlegen, so dass das australische Observatorium letztendlich zur Hauptsendestation während der Liveübertragung wurde. Alle noch folgenden Apollo-Missionen wurden von der Station in Honeysuckle Creek ebenfalls begleitet.

Ein anderes sehr bekanntes Beispiel war die Hayabusa-Mission der japanischen JAXA. Deren Sample-Return-Sonde wurde unter anderem durch australische Observatorien getrackt und landete am Ende ihrer Mission gar auf australischem Territorium. Schon 1968 hatte Australien das Agreement on the Rescue of Astronauts, the Return of Astronauts and the Return of Objects Launched into Outer Space. unterschrieben.

Ähnliche Hilfe dürfte Australien bei eigenen Missionen auch von anderen Nationen erwarten, und mehrere Staaten haben bereits ihre Bereitschaft zu einer offiziellen Kooperation signalisiert. Solche bilateralen Abkommen sind aber nur mit einer Agentur möglich, die ein entsprechendes Mandat, ein passendes Budget und genügend Kompetenz besitzt.

 

Lost in Space

Tatsächlich würde Australien aber nicht einmal unbedingt eine eigene Raumfahrtagentur benötigen. Es ergingen nämlich seitens der ESA immer wieder Einladungen zu einer kooperativen Mitgliedschaft, ähnlich der von Kanada oder anfangs auch Großbritannien. Die Beitragskosten für Australien würden im einstelligen Millionenbereich liegen und außerdem durch die Vergabe von Verträgen wieder zurück in die australische Wirtschaft fließen. Dennoch lehnte Australien immer wieder ab. Zum Teil aus politischen Gründen, wie in den 1970er Jahren, als das US-Militär Druck auf das Land ausübte. Zum Teil aber auch, weil man glaubte, die bestehenden staatlichen Strukturen wie z. B. das winzige Australian Space Board aus den 80ern würden zur Steuerung ausreichen. Dass dies nicht der Fall war, deutete sich allerdings spätestens ab 2008 im sogenannten „Lost in Space“-Report der australischen Regierung an.

Der Report war angefordert worden, um zu klären, inwieweit Australien im Bereich Raumfahrt bereits tätig ist bzw. zukünftig sein könnte, welche Chancen und Risiken mit der aktuellen und mit alternativen Strategien einher gehen und dergleichen mehr. Er enthielt zudem eine Ausarbeitung der nötigen Bedingungen und Änderungen, um die aktuelle Situation zu verbessern. Die Anfrage an sich war schon ein deutliches Indiz, dass bisher keine komplette Übersicht gepflegt worden war, man sich aber langsam der aktuellen Ineffizienz bewusst wurde.

Es stellte sich heraus, dass in Australien aktuell siebzehn(!) verschiedene Regierungsstellen in die reine Akquise externer Satellitendaten involviert sind und mehr oder weniger ihre eigenen Entscheidungen treffen. (Folie 15 der hier verlinkten Präsentation enthält die entsprechende Liste.) Kostspielige Überschneidungen und Redundanzen sind dabei unvermeidlich.**) Experten haben berechnet, dass der Aufbau einer eigenen Agentur mit einem eigenen Raumfahrtprogramm daher tatsächlich preiswerter und effizienter wäre als der dauerhafte Zukauf externer Daten für die bereits erwähnten 5 Milliarden AUD pro Jahr.

Zur Verdeutlichung: Das Budget der französischen Raumfahrtagentur CNES lag 2017 mit 2,4 Milliarden Euro (= 3,7 Milliarden AUD) über dem Raumfahrtbudget von China, Russland oder Japan. In diesem Budget enthalten sind sogar bereits die Beitragszahlungen an die ESA in Höhe von 965 Millionen Euro. Dennoch liegt das französische Budget noch unter den 5 Milliarden AUD/3,2 Milliarden Euro, die Australien für den reinen Einkauf von Daten zahlt. Im Gegensatz zu Australien hat Frankreich aber eigene Missionen unter eigener Kontrolle, zugeschnitten auf die eigenen Bedürfnisse.

 

Eine langsame Wende

Trotz all dieser Erkenntnisse ließ die endgültige Entscheidung zugunsten einer eigenen Raumfahrtagentur noch immer auf sich warten. Man versuchte sich zunächst mit Aktionen wie beispielsweise dem „Australian Space Research Program“ zu behelfen. Hierbei handelte es sich um ein Förderprogramm, das von 2009 bis 2013 lief und Finanzspritzen an Einrichtungen in Forschung, Entwicklung und Bildung im Bereich der Raumfahrt vergab. Weitere Maßnahmen waren die Verabschiedung der „Principles for National Space Industry Policy“ in 2011 und „Australia’s Satellite Utilization Policy“ in 2013. Im selben Jahr rief Australien sein „Space Coordination Office“ ins Leben; 2015 wurde zudem der „Space Activities Act“ aus dem Jahr 1998 erneut auf den Prüfstand gestellt.

All das trug zwar zu Verbesserungen bei, führte aber auf dem australischen Raumfahrtsektor nicht im benötigten Ausmaß zu Konsolidierung und Kohäsion der Aktivitäten. Darüber hinaus blieben Aspekte wie bemannte australische Raumfahrt, eigene Launcher oder auch nur Starts aus dem eigenen Territorium heraus weiterhin unberücksichtigt. Es mehrten sich die prominenten Stimmen, die eine eigene australische Raumfahrtbehörde oder wenigstens den Beitritt zur ESA forderten. Mindestens drei Petitionen wurden zusätzlich erstellt.

Ein weiterer Report, der „Review of Australia’s Space Industry Capability“ und die darin enthaltene erneute Empfehlung, eine Agentur zu gründen, scheint ausschlaggebend dafür gewesen zu sein, dass es nun eine eigene Raumfahrtbehörde geben wird. Erste diesbezügliche Absichtserklärungen gab es bereits 2017; seit März 2018 ist es offiziell:

Unter der Leitung von Dr. Megan Clark als  Interimsleiterin entsteht die ASA mit einem 4-Jahres-Budget von zunächst 26 Millionen AUD für das operative Geschäft, zuzüglich 15 Millionen über 3 Jahre für internationale Kooperationen. Weitere 225 Millionen sollen über 4 Jahre hinweg in die Weiterentwicklung und Verbesserung von satellitengesteuerter Navigation und Bildgebung investiert werden. (Quelle: Lexology, „No longer lost in space“)
Zunächst fallen diese Kosten noch zusätzlich zum Kauf der Satellitendaten von Drittanbietern an. Mittel- bis langfristig dürfte man jedoch damit rechnen, dass Australien auch eigene Missionen ins Orbit bringt und somit von den Drittanbietern unabhängiger wird.

Dr. Clark war Vorsitzende der Expertengruppe des oben genannten „Review“ sowie Chefin der Commonwealth Scientific and Industrial Research Organziation (CISRO). Sie dürfte damit eine der bestgeeigneten Personen für die Leitung der ASA sein. Ihre neue Raumfahrtbehörde ist dem Department of Industry, Innovation and Science des australischen Industrieministeriums unterstellt und wird ihren Sitz in Canberra haben.  Die Aufgaben der ASA entsprechen den Empfehlungen der Expertengruppe bzw. den oben bereits beschriebenen.

„Recommendation 3:
The Government establish a dedicated, ongoing, and whole-of-government statutory agency (the Agency) to realise Australia’s civil ambitions in space, and that interim arrangements are made to establish the Agency immediately. The Agency will be responsible for civil strategic policy direction setting, international representation, coordination of national civilian activities, and strategies to facilitate the growth of the Australian space industry sector as set out under the Agency Charter.“
Quelle: „Review of Australia’s Space Industry Capability

Der erhoffte Nutzen und Erfolg der neuen Behörde hängt seinerseits wiederum von verschiedenen Faktoren ab:

  1. Vom Ausmaß des gewährten Mandats gegenüber nationalen und internationalen Verhandlungspartnern. Wichtig ist, dass die von der ASA getroffenen Entscheidungen auch zu verbindlichen Verträgen führen und nicht vom übergeordneten Department oder Ministerium nach eigenem Gutdünken wieder verworfen werden können.
  2. Von der Kompetenz und Anzahl der Mitarbeiter. Australien muss gewährleisten, dass die Agentur von Anfang an genügend erfahrene Experten für Raumfahrttechnik, Wirtschaft und auch Politik zu seinen Partnern an den Verhandlungstisch setzen kann, sonst leidet schnell die Glaubwürdigkeit und damit auch die Effizienz.
  3. Von Umfang und Länge der Kooperationen. Nur verbindliche und möglichst langfristige Verträge mit australischen und internationalen Partnern können gewährleisten, dass nicht eine der kommenden Regierungen die ASA kurzerhand wieder abschafft oder massiv in ihren Befugnissen beschneidet. Fünf bis zehn Jahre mit jeweiliger Option auf Verlängerung wären ideal.
  4.  Von Umfang und Verteilung des Budgets. Hier gilt Ähnliches wie bei Punkt 3: Endet das Budget gleichzeitig mit der Legislaturperiode, kann der Fortbestand der Agentur in Gefahr geraten. Die letzten australischen Parlamentswahlen fanden 2016 statt, die Legislaturperiode endet also 2019. Da das Budget für die ASA 2018 gewährt wurde und vier Jahre umfasst, ist zu erwarten, dass die Behörde mindestens diese und die nächste Regierung (2019 – 2022) überstehen wird. Vielleicht wäre ein Fünfjahresbudget jedoch besser gewesen, denn schon 2022 könnte es eng werden. Die dann gerade neu gewählte Regierung muss auch über das Ob und Wieviel des fälligen neuen Budgets entscheiden.

Offiziell hat die australische Regierung der ASA eine vierjährige Probezeit verordnet. („Agency’s operations to be reviewed over the next four years and a statutory basis for the Agency to be determined after that.“) Es bleibt zu hoffen, dass die ASA bis dahin viele Kooperationen vorweisen kann und Zweifler so weit von ihrer Daseinsberechtigung überzeugt hat, dass niemand mehr ernsthaft über eine Abschaffung der Agentur nachdenkt. Sonst bliebe, wenn es hart auf hart kommt, nur noch ein Appell an den australischen Senat. Dessen Legislaturperiode ist doppelt so lang wie die des Parlaments, endet aber dummerweise ebenfalls in 2022. Über die mittel- bis langfristige Zukunft der neuen Raumfahrtagentur ist daher das allerletzte Wort noch immer nicht gesprochen.

 

"Space Quokka". Bettina Wurche, 2016

„Space Quokka„. Bettina Wurche, 2016

 


*) Angesichts des derzeitigen, ausschließlich impulsgesteuerten US-Präsidenten muss man sich fragen: Ist eine solche Abhängigkeit überhaupt zu verantworten? Meines Erachtens nicht.

**) Wer sich die Liste der Ausgaben für 2016/17 ausführlicher zu Gemüte führen möchte, dem seien die folgenden Dokumente empfohlen:
https://industry.gov.au/AboutUs/Budget/Pages/Budget-2016-17.aspx http://www.industry.gov.au/innovation/reportsandstudies/Pages/SRIBudget.aspx 
http://www.ga.gov.au/news-events/news/latest-news/the-budget-2016-17
http://www.bom.gov.au/inside/eiab/reports/ar15-16/
(Gefunden auf Quokkaspace, dem Blog von Andrea Boyd @AusAndgie7, die an der Entwicklung des neuen australischen Raumfahrtprogramms beteiligt ist.)

Weiterführende Lektüre:
https://quokkaspace.wordpress.com/
http://spaceboomerang.blogspot.com/